La planificación en el Censo de Chile

A principios de mes se publicó el nº 20 de la Revista Latinoamericana de Población. En este post presentamos una versión reducida del artículo escrito por Ricardo Neupert, a quien OLAC agradece el envío de este signicativo aporte.

Los censos y la falacia de la planificación: el caso de Chile

por Ricardo Neupert

La realización exitosa de un censo de población y vivienda no es simple ya que, por ser una acción de gran envergadura, enfrenta numerosas dificultades, por lo cual pueden presentarse muchos errores. Es frecuente que la mayoría de éstos no provengan de falta de capacidades técnicas, sino de decisiones equivocadas resultantes de sesgos cognitivos que inducen a una confianza excesiva respecto a los tiempos necesarios para completar las diferentes etapas del censo, a los recursos financieros y humanos requeridos para finalizarlas y a la cobertura y confiabilidad de los datos a ser producidos. Estas decisiones equivocadas corresponden a la llamada falacia de la planificación.

Hay una extensa literatura sobre la realización y administración de censos, así como bastante experiencia acumulada. Sin embargo, los posibles errores que provienen de la mencionada falacia no han sido considerados. El objetivo de este trabajo es analizar cómo uno de los mecanismos de la falacia de la planificación es capaz de generar errores graves en los censos. Esto se ilustra con el caso de Chile, donde el censo de 2012 tuvo serios problemas.

LA FALACIA DE LA PLANIFICACIÓN Y SU PRINCIPAL MECANISMO

El principal mecanismo de la falacia se denomina sesgo focal y consiste en la tendencia de las personas a centrar su atención en un evento o una tarea, dejando de lado otros tipos de información y comportándose con un exceso de confianza. Aquella información que se deja de lado es, generalmente, la siguiente:

  1. El tiempo que se requiere para completar tareas similares según informaciones disponibles.
  2. Los recursos necesarios para completar actividades similares.
  3. Percepción de complicaciones.
  4. Falta de planes alternativos.

EL CASO DE CHILE

El Censo de Población y Vivienda de 2012 de Chile, conducido por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), tuvo graves problemas. El principal fue la omisión, que se estima que llegó a cerca de 10%. La omisión es la diferencia entre la población enumerada y la existente. Este porcentaje es solo un promedio, ya que se estima que en algunas comunas superó el 20%. Además, este problema afectó más a los hombres entre 40 y 59 años y a las mujeres de 25 a 29 años que al resto de la población. Esto podría sesgar diversas variables que se obtienen a partir de los datos censales, en general, aquellas que se asocian al sexo y edad de las personas (fecundidad, mortalidad, fuerza de trabajo, etc.)

Hubo dos informes oficiales que evaluaron el proceso censal y sus resultados. Estos identificaron al menos cuatro errores al respecto, en los cuales la falacia de la planificación fue responsable. Estos errores corresponden precisamente a los cuatro problemas mencionados previamente y refieren a la información que se desatiende como resultado del sesgo focal.

  1. Subestimación del tiempo disponible para pasar de un censo de hecho a uno de derecho

Inicialmente se propuso hacer un censo de hecho, modalidad aplicada históricamente en Chile. En este tipo de censos se registra a cada persona en la vivienda en la que durmió la noche anterior. Para evitar duplicaciones, este censo se levanta usualmente en un único día, motivo por el cual requiere contar de un elevado número de censistas. En agosto de 2011, siete meses antes del censo, se optó por realizar un censo de derecho. En esta modalidad se registran los residentes habituales de las viviendas y, por tanto, es posible recolectar la información durante períodos prolongados con un número limitado de censistas remunerados y mejor capacitados. El problema es que no se aumentó el tiempo para la preparación que requería la adopción de la nueva metodología.

Utilizando atajos cognitivos, la dirección central del censo se saltó la posibilidad de utilizar información disponible o de asesorarse para estimar adecuadamente los tiempos necesarios para desarrollar el censo en tiempo y forma. Los tiempos se definieron con un sesgo demasiado optimista. Esta falta de tiempo afectó dos aspectos sustanciales en la preparación de un censo de derecho. El primero es que no hubo tiempo de realizar el censo piloto, que consiste en un ensayo del censo en un área limitada. El segundo fue que no se le dedicó suficiente tiempo a modificar el cuestionario censal según la nueva metodología.

Estos dos aspectos afectaron la calidad de la información. Cuando se decidió implementar el censo de derecho, el cuestionario censal inicial debió haber sido modificado, especialmente para identificar al residente habitual, figura clave en los censos de derecho. Este concepto es mucho más complejo que el que se refiere a las personas que pasaron la noche en la vivienda, usado en los censos de hecho. Los ítems respectivos deben ser probados a fin de que sean entendidos por toda la población. La instancia ideal para probar esta pregunta es el censo piloto. Como se indicó, este ensayo del censo no se hizo.

Además de lo anterior, hubo un pésimo diseño general del cuestionario censal que afectó variables tan importantes como el parentesco, que es fundamental para evaluar la consistencia de diversas respuestas. Hubo también otras preguntas mal formuladas que afectaron la calidad de la información recolectada. En otras palabras, estos problemas no solo perjudicaron la cobertura, sino también la calidad del censo.

  1. Subestimación de los recursos financieros

El cambio de metodología obligó a aumentar los recursos disponibles ya que un censo de derecho es más costoso que el de hecho por el pago a los censistas y demás personal necesario para la recolección de la información, así como por el arrendamiento de locales, de vehículos y por otros gastos que requiere un trabajo de campo prolongado.

A pesar de que se solicitaron y se obtuvieron recursos adicionales, el personal con más experiencia del INE advirtió que estos fondos adicionales eran insuficientes, especialmente para cubrir el pago a censistas y otro personal de campo. El INE tiene vasta experiencia en implementar encuestas de hogares que utilizan encuestadores remunerados. La dirección no escuchó las alertas de quienes tenían experiencia en el tema y la decisión se tomó sobre la base de expectativas optimistas e ilusorias. El tiempo demostró que los recursos adicionales eran insuficientes y comenzaron a afectar la calidad del proceso. Sin embargo, el INE no solicitó más recursos. Esta limitación también afectó la contratación de personal administrativo con las consiguientes limitaciones operativas en el trabajo en terreno, que, de por sí, en este tipo de censos, son complejas.

Así, esta restricción de recursos fue otro determinante fundamental de los problemas que enfrentó el censo 2012. Se mantuvo la posición voluntarista y no se consideraron experiencias y conocimientos disponibles para planificar adecuadamente el presupuesto, que estaban dentro del INE mismo.

  1. Percepción de complicaciones

Muchas de las posibles complicaciones del trabajo de recolección de la información no fueron previstas con anterioridad. Así, diversas dificultades provinieron del hecho de que a los censistas se les pagó un monto fijo y no por cuestionario logrado, práctica acostumbrada en el mercado de encuestas. Las dificultades de esta modalidad de pago no fueron previstas.

El pago por cuestionario logrado hubiese incentivado a los censistas a realizar la entrevista, aunque esto requiere una supervisión rigurosa para evitar fraudes. El incentivo monetario es limitado en el pago fijo pero también necesita una supervisión estricta, esta vez para asegurar una productividad adecuada. El principal motivo por el cual se utilizó esta segunda modalidad de pago fueron rigideces administrativas y dificultades para obtener excepciones en el breve período disponible.

El trabajo en terreno finalizó con casi dos meses de atraso debido a los problemas encontrados para censar a la población. La principal dificultad fue encontrar a los moradores de viviendas particulares para entrevistarlos. La mayoría de los censistas cumplían sus labores en la misma jornada laboral que el resto de las personas. Esto dificultaba encontrar un informante calificado en muchas viviendas.

Es bastante posible que viviendas ocupadas con moradores ausentes hayan sido clasificadas como desocupadas por algunos censistas, ya que, al considerarlas como tales, no tenían que volver a visitarlas. Esto es frecuente en un contexto con poca supervisión y pocos incentivos para realizar la entrevista. Además, el problema de los moradores ausentes requería de una continua reorganización del trabajo de campo. La reprogramación era hecha por personal contratado, que frecuentemente no tenía las competencias necesarias para un trabajo complejo.

Este proceso terminó transformándose en un serio problema que finalmente redundó en la elevada omisión censal. Las dificultades que tendría el tipo de contrato de los encuestadores y los problemas con los moradores ausentes no fueron consideradas durante la preparación del censo. La dirección del INE no se focalizó en estos posibles problemas, sino que prefirió adoptar una actitud optimista frente a una dificultad sobre la cual alertan los manuales respectivos.

Muchos técnicos eran conscientes de estos problemas y los advirtieron especialmente cuando  comenzaban a aparecer en los datos preliminares. Sin embargo, el voluntarismo impidió escucharlos. Es más, la dirección del INE entró en conflicto con los equipos técnicos, los cuales fueron marginados completamente del proceso censal.

  1. Falta de planes alternativos

Los problemas mencionados anteriormente fueron quedando de manifiesto a medida que transcurrían las semanas. Sin embargo, nunca se diseñó un plan de emergencia, ni siquiera cuando los problemas se hicieron evidentes. La única instrucción dada por la dirección general fue realizar los mayores esfuerzos posibles para reducir las entrevistas no logradas. Sin embargo, no se intentó modificar el factor más restrictivo en la recuperación de viviendas ocupadas con moradores ausentes: la asignación de censistas en horarios vespertinos y de fin de semana, cuando la probabilidad de encontrar a los moradores era más alta.

Resulta difícil entender cómo fue posible que no se diseñaran planes alternativos cuando se planificó el censo; ni siquiera cuando los problemas se hicieron evidentes. Esto, a pesar de las advertencias y los consejos del equipo técnico. Según se explicó anteriormente, los heurísticos resultantes del sesgo focal impidieron prever posibles complicaciones y, como consecuencia, siguiendo la excesiva certidumbre propia de la falacia de la planificación, no se consideraron posibilidades alternativas, a pesar de la disponibilidad de manuales y de experiencias en otros contextos.

CONCLUSIONES

La mayoría de los errores censales no provienen de falta de capacidades técnicas, sino de decisiones equivocadas causadas por sesgos cognitivos que influyen en un optimismo excesivo que lleva a tomar decisiones incorrectas. Estas corresponden a la llamada falacia de la planificación. Puede que, aun existiendo expertise, este problema se presente por barreras colocadas por la dirección al equipo técnico, si la línea de trabajo o las recomendaciones de estos últimos no corresponden a los atajos cognitivos adoptados de manera excesivamente optimista por los primeros.

Existen diversos manuales y textos sobre la realización y administración de censos así como bastante experiencia acumulada. Sin embargo, a pesar de su importancia, los posibles errores que provienen de la falacia no se consideran. En términos prácticos, conviene analizar diversos casos de censos fallidos y exitosos a la luz de los conceptos de la falacia de la planificación y, a partir de estos análisis, desarrollar un manual con protocolos sobre cómo evitar que esta falacia impida solucionar los problemas propios de las diferentes etapas de un censo. Sería especialmente importante incluir los posibles sesgos cognitivos que describe la falacia en un análisis de riesgos, instrumento que está comenzando a utilizarse con frecuencia en los proyectos censales.

Sin embargo, antes que nada, es fundamental reconocer la presencia de la falacia de la planificación en los procesos censales. Es básico convenir en la necesidad de analizar el comportamiento no técnico de personas con respecto a procedimientos eminentemente técnicos. Esto se viene haciendo en el campo de la gestión de proyectos referidos a diversas áreas, especialmente en administración de negocios, y sería altamente provechoso que se incorporara también a la gestión de proyectos censales.

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