Fuera de la ley: el acceso a la información pública en Argentina

En septiembre de este año, nos enteramos que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) de Argentina fue incluido en el listado gubernamental de organismos públicos que incumplen la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública en Argentina (link).

Entrevistamos a Gonzalo Rodríguez, investigador del Centro de Estudios Urbanos Regionales (CEUR) del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) que impulsó el pedido por el cual el organismo rector de la estadística oficial argentina quedó señalado entre los que no se ajustan a derecho en términos de información pública.

  • Hola Gonzalo. Entiendo, por lo que se lee en la resolución que publicó la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP), que esto fue resultado de un pedido que hiciste al INDEC sobre censos históricos, cuyas bases de microdatos existen, pero el INDEC no quiere publicar. Contanos primero qué es un censo histórico y para que te sirven.

Hola y gracias por darme este espacio. Buena parte de mis investigaciones las desarrollo a partir de datos y cartografías censales, pero no sólo utilizo información del último censo (por ahora el de 2010, hasta que el INDEC publique algo del censo 2022) sino que también trabajo con censos que podríamos llamar históricos: los nueve censos nacionales de población que se hicieron en el país desde 1869 a 2001. Todos los censos son igual de importantes para mi trabajo. Son parte de lo que llamo patrimonio estadístico argentino.

  • ¿Qué fue lo que pasó entonces este año?

En marzo de 2022 inicié un pedido de Acceso a Información Pública, dirigido a INDEC y conforme a la Ley 27.275, solicitando dos cosas: una copia anonimizada de las muestras de los censos de 1960, 1970 y 1980, y una copia -también anonimizada- de la base de microdatos completa del censo de 1980. Sin entrar en detalles, de los censos de 1960, 1970 y 1980 existen muestras que el INDEC entregó al programa IPUMS de la Universidad de Minnesota (EEUU), mientras que la base de datos completa de 1980 existe, alojada en servidores del INDEC.

  • ¿Y cuál fue la respuesta del INDEC?

Se sucedieron una serie de instancias que demoraron seis meses y terminaron en incumplimiento del INDEC. Hubo una primera denegatoria del INDEC a los dos puntos de mi solicitud. Ahí yo presenté un reclamo en primera instancia ante la AAIP, que es un paso donde uno solicita ampliación de los motivos por los que no se permitió el acceso, objetando las razones que ellos habían dado. A este pedido sobrevino una segunda denegatoria del INDEC, con la firma de su actual director Marco Lavagna.

  • La Agencia de Acceso a la Información Pública en ese momento, ¿cómo interviene?

En primera instancia, ellos piden al organismo que negó la información que amplíe sus motivos. Si el organismo los amplía, se considera que el paso estuvo cumplido, se informa a las partes, y se archiva el reclamo. Pero si uno sigue considerando que la respuesta no se ajusta a derecho, está la opción de insistir en el reclamo ante la AAIP, donde ellos toman cartas en el asunto, le piden un descargo al INDEC, y hacen un dictamen como organismo rector en materia de información pública. En términos de resolución administrativa, ellos ahí tienen la última palabra y lo usual es que los organismos acompañan lo que dictamina la AAIP, incluso si pudieron haberse negado en primera instancia.

  • ¿Y qué surgió de ese segundo reclamo?

La AAIP consideró insuficientes los argumentos del INDEC, intimándolo a que en el plazo de diez días hábiles justifique debidamente la denegatoria, o entregue toda la información. Hubo entonces una última respuesta ampliatoria del INDEC, que no dejó satisfecha a la AAIP respecto a las muestras del IPUMS, pero sí respecto a la base completa de 1980 (después te comento por qué). Esa es la respuesta que me envían, y ahí es cuando en cierto modo la cuestión toma estado público. Porque INDEC decide que después de dar sus argumentos a la AAIP, y de recibir como respuesta que no eran válidos, la postura de ellos fue no dar la información de todas maneras.

  • ¿Se declararon en rebeldía?

Sí, algo así. Y por esa razón los vemos hoy en la página de Argentina.gob.ar, como organismo que no cumple con la Ley de 27.275. Esto fue mediante la Resolución Agencia de Acceso a la Información Pública Nº 93 E/2022,

  • ¿Y ya pasaron 10 días?

Sí, pasaron 3 meses.

  • Pero los fallos de la Agencia de Acceso a la Información Pública, ¿no son vinculantes? ¿Podría la propia Agencia judicializar el fallo, aparte de incluir al INDEC en su listado de organismos que no cumplen con la ley?

Bueno, yo creería que sí. Si no, ¿para qué existe una agencia así, si en el fondo no puede hacer valer sus resoluciones? Me comuniqué con ellos por este tema y me recomendaron que recurra a un abogado penal especialista en contencioso administrativo, porque al menos por el momento ellos no podían avanzarlo más que hasta donde llegó.

  • ¿Podrías resumir los principales argumentos del INDEC para negarte la información de las muestras y por qué los considerás insuficientes?

Respecto a las muestras anonimizadas de 1960, 1970 y 1980, lo que dice el INDEC es que no las tienen. Que se las dieron al IPUMS y que, por extraño que parezca tratándose de archivos digitales, no conservaron ejemplares de lo que entregaron.

  • ¿Y de la de 1960?

De esa base, que no está disponible en IPUMS, si limitaron a no decir nada.

  • Pero entonces las muestras de 1960, 1970 y 1980 que entregó el INDEC al IPUMS no fueron copias, sino los archivos originales

Eso es lo que estarían diciendo. Claro que cuando hablamos de archivos digitales, la distinción entre copias y originales pierde sentido. Da igual que las llamemos copias de copias, copias de originales, o los originales mismos, lo cierto es que el INDEC entregó todo sin conservar nada. El INDEC delegó así en una universidad extranjera el resguardo y publicación de su patrimonio estadístico sin guardar ni ofrecer copias, lo que resulta evidentemente lamentable en términos de soberanía estadística. Y a eso se suma que la forma de publicar información pública través del IPUMS, es violatoria de la Ley 27.275, que dicta que la información pública tiene que accederse sin restricciones. No es legal que tengas que registrarte, brindar información personal, indicar para qué la vas a usar, y que el sitio esté en inglés. Y mucho menos, que te amenacen con perder tu trabajo si usás los datos con fines comerciales, algo que no prohíbe nuestra Ley.

  • La pregunta que me surge es ¿por qué no querría INDEC recuperar y tener una copia de esas muestras?

Tengo mis teorías al respecto, pero dejémosolas para otro momento. Por lo pronto, lo importante es que todos los convenios firmados entre IPUMS y el INDEC desde 2002 en adelante dejan claro que el INDEC conserva la propiedad intelectual de las muestras, y que el IPUMS asume el compromiso de devolver al INDEC copias periódicas de las mismas. Y es viendo eso que la AAIP pide al INDEC dar muestra de buena fe y actúe con la debida diligencia para recuperar las bases y hacerlas accesibles en los términos propios de la legislación argentina. Para mí o para cualquier otra persona que las pueda querer usar.

  • Y sobre los microdatos completos de 1980, ¿qué argumentó el INDEC?

Sobre la base completa de 1980, el INDEC fundamentó la denegatoria diciendo principalmente que la base de datos que tienen no se encuentra anonimizada. Por lo tanto, entregarla “en el estado en que se encuentra” implicaría violar el llamado secreto estadístico (Ley 17.622/68 y su disposición reglamentaria 176/99) o bien, involucrarse en hacer tareas que no están obligados a hacer, concretamente, “procesar y clasificar información”. Acá el tema es más complejo y enroscado que el anterior, porque la Ley 27.275 prevé un proceso que llama ‘disociación’, que tiene que ver con que los organismos entreguen sus documentos públicos con tachas, o en forma parcial. El INDEC en su primera respuesta hizo como si todo eso no existiera en la Ley, cuando está previsto plenamente. En la resolución de la AAIP se hace una discusión bien interesante sobre eso, donde la Agencia repone la ley de creación del INDEC, enfatizando en que producir y publicar información censal no solo es incumbencia del INDEC, sino que está entre sus objetivos principales.

Pero hubo más. En su última ampliación, el INDEC corrió de eje la discusión sugiriendo que incluso tachar los datos de nombre y dirección postal tampoco sería suficiente para garantizar la anonimización. Y ahí es cierto que, según la D. 176/99, aquellas zonas geográficas (radios censales) que contengan ya sea uno o dos registros deben agruparse con otras que contengan al menos tres registros. Y que este trabajo de agrupar radios censales con menos de tres registros ya no es una simple tarea de disociar datos, sino que requiere de “procesar y clasificar información”. Como sea que tal tarea no podría demandarles más de 15 o 20 minutos -y por caprichoso que nos parezca- lo cierto es que la Ley 27.275 no le obliga a hacerlo, y en eso se ampararon.

–     Pero a ver, yo puedo entrar ahora mismo al REDATAM web del INDEC de 2010 y encontrar que sí hay radios censales con menos de tres habitantes, incluso con un solo habitante. Parece un poco contradictorio lo que dice el INDEC…

Sí, claro que es contradictorio. Para ser más exactos, en el REDATAM web del INDEC podemos identificar 89 radios con menos de tres habitantes, de los cuales 38 tenían un solo habitante. Y acá no importa si 38 personas son muchas o pocas, o quién y con qué oscuro propósito pudiera querer identificarlas y conocer qué respondieron al censo. Lo cierto es que el INDEC jamás cumplió con la D. 176/99, nunca agrupó nada. Y no sólo para el censo 2010, sino que tampoco lo hizo con los microdatos de 1991 y 2001, cuyas bases REDATAM también produjo el INDEC y circulan hoy libremente en la comunidad de usuarios. En resumen, no tiene ningún sentido ni lógica el argumento del INDEC. Si nunca agruparon radios censales en los censos más recientes ¿Por qué de pronto lo consideran un impedimento para publicar la base de datos de un censo tan antiguo como el de 1980?

  • Y ahora ¿cómo sigue esto?

Me parece que estamos en un momento de cambios muy positivos en términos de acceso a la información pública, que afecta también a la información estadística. Hace 10 o 15 años se tenía que tramitar por pedidos especiales al INDEC, y a veces pagar sumas importantes por información que hoy se entiende que, si el estado la produce, la población tiene el derecho de accederla gratuitamente. Eso es un avanza enorme. La Ley 27.275 llevó a que muchísimos organismos acomodaran sus circuitos administrativos para poder responder pedidos de manera muy ágil, y eso es valiosísimo. Al mismo tiempo, si uno mira la página de ‘organismos que no cumplen con la Ley de Acceso a la Información Pública’, es claro que faltan todavía mecanismos que hagan extensivo el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Porque así como encontrás al INDEC, también están el Ministerio de Educación de la Nación, la ANSES, el RENAPER, y la Secretaría General de Presidencia. Y ahí imagino que, si la AAIP no logra armarse de un brazo legal, o de un aval político que permita presionar para el cumplimiento de sus resoluciones, el derecho se garantiza solo allí donde los funcionarios que reciben sus dictámenes son respetuosos de la ley.

En el caso del reclamo por los datos censales, la única vía que me quedaba era la judicial. Me contacté entonces con la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y se ofrecieron a acompañarme en la presentación de un recurso de amparo. El amparo que es una figura legal que se invoca cuando se ve vulnerado un derecho.

  • ¿Podemos decir entonces que la historia continuará?

El caso ya fue presentado ante la justicia federal y estamos aguardando novedades. Así que sí, continuará.

10 razones para suspender el Censo de Población del 2020

Byron Villacís*

 

El INEC de Ecuador tiene pensado ejecutar el Censo de Población y Vivienda en Noviembre del 2020. A pesar de sugerencias de actualizar la metodología, decidió realizar el censo de hecho, lo que implica levantar la mayoría de la información en un solo día, paralizando al país y concentrando el riesgo. Este proceso implica la concatenación de cientos de tareas complejas que requieren altísimo nivel de coordinación, transparencia y sobriedad en el gasto. Aquí desgloso 10 razones por las que considero que, bajo la coyuntura actual, el operativo se debe suspender.

  1. Porque, debido a la pandemia del COVID-19, los procesos de planificación serán trastocados severamente, haciendo que los preparativos logísticos no alcance al día 0.
  2. Porque la metodología que escogió el INEC, a pesar de haberle sugerido cambiar a una que disperse el riesgo en varias fechas, concentra la tensión del censo en un solo día; haciendo que los cronogramas sean muy difíciles de cumplir bajo el escenario actual de incertidumbre.
  3. Porque la pandemia del COVID-19 podría modificar la estructura y distribución de viviendas en el país. No solo durante la pandemia, sino además, muchos hogares podrían cambiar de composición de acuerdo a la dinámica relacionada a los adultos mayores después de la pandemia, lo que pone en tela de duda la validez de la actualización cartográfica ya realizada.
  4. Porque la pandemia del COVID-19 podría modificar la estructura de mortalidad por edades, haciendo que existan mayores diferencias entre los resultados de la actualización cartográfica, proyecciones y los supuestos del censo.
  5. Porque el presupuesto a utilizarse en el censo debe ser reubicado a la cartera de salud debido a la emergencia de la pandemia.
  6. Porque la pandemia modificará la estructura económica del país, lo que obliga a tener datos que reflejen esa modificación. Hacer un censo en plena pandemia no generará resultados que permitan entender qué pasó con las estructuras después del pico del fenómeno.
  7. Porque continuar con los procedimientos bajo las fechas estipuladas implicaría que apenas se terminen las restricciones de movilidad, los equipos de campo regresen a trabajar. Sin embargo, esto no significa que los equipos estén libres de riesgo de contagio, mas bien los expondría aún más. Cabe recordar que el día del censo y, bajo la metodología que insiste mantener el INEC, se deberían utilizar cientos de miles de estudiantes muchos de ellos menores de edad. ¿Los padres estarán dispuestos a autorizar a sus hijos a trabajar en un escenario como el actual?
  8. Porque el momento que uno de los cientos de miles de integrantes de los equipos operativos sea contagiado tendrán que detener –por precaución– el trabajo de cantidades significativas de personas pertenecientes a su respectivo equipo, demorando los procesos administrativos severamente.
  9. Porque la calidad de las respuestas de ciertas preguntas requieren mejor interacción entre los empadronadores y las condiciones físicas de la vivienda de los censados. En las condiciones actuales de pandemia esa constatación será más dificultosa, haciendo que la calidad de las respuestas disminuya (Por ejemplo para que la calidad de ciertas preguntas aumente el empadronador debe estar dentro de la vivienda. Bajo el escenario de una pandemia solo una proporción de hogares dejarán entrar a los empadronadores a la vivienda).
  10. Porque el éxito del censo depende en gran medida del apoyo de fuerzas de seguridad, militares y policiales. En una situación de pandemia estas fuerzas no van a estar 100% concentradas en el censo; o, en el mejor de los escenarios, estarán debilitadas después del ejercicio de defender a la población de la pandemia.

 

 

*Las opiniones aquí vertidas representan al autor y no necesariamente a la opinión de OLAC.

La estadística militante y el censo 2020

Por Nicolás Sacco, OLAC & Penn State

Luego de las elecciones generales de octubre en Argentina, con la victoria de Alberto Fernández, se esperan los nombramientos oficiales del nuevo gobierno. La ya confirmada entrada de Marco Lavagna al frente del INDEC abre expectativas a una administración posiblemente ordenada del organismo que no tendría ningún tipo de continuidad con la tan criticada militancia en el manejo de los números durante los años 2007-15. Pero al mismo tiempo, son imposibles de ignorar los recientes procesos que se dieron bajo la dirección del saliente Jorge Todesca.

Tanto Fernández, durante la campaña presidencial, como Lavagna, ponderaron la gestión del INDEC durante el gobierno de Macri. Todesca rápidamente se despegó de los elogios y se dio de baja de la dirección del instituto, en una foto con los directivos del organismo en su cuenta de Twitter. A la vez, utilizó la gacetilla oficial del INDEC y en reportajes a la prensa, se proclamó como un militante del gobierno de Macri, poniendo en duda la buena voluntad del gobierno entrante en lo referente a estadísticas públicas. En su último discurso por cadena nacional, Macri señaló que dejó un INDEC creíble y profesional.

Previo y pos a la campaña electoral, bajo esta coyuntura, el INDEC, en poco menos de dos meses, se encargó de comunicar dos temas de suma relevancia para el público usuario y los productores de datos: el estado de la cuestión sobre del censo 2020, del que hasta hace poco se desconocía su avance, y el envío al Congreso Nacional de una nueva Ley de Estadística.

Utilizando parte del material publicado hasta el momento sobre el censo 2020 y haciendo un uso “extra-brut” de algunos conceptos de Gramsci, en este post se argumenta que la “estadística militante” nunca se fue, sino que cambió forma y manos, y que a pesar de las transformaciones que se dieron durante el periodo 2015-19 en la producción de datos oficiales, se mantuvo un status quo militante, irresuelto por la gestión saliente. Sigue leyendo

Matrices de Análisis Censal

Por Byron Villacís

 

¿Es lo mismo ejecutar un censo de población en una dictadura que ejecutarlo en una democracia? En estos escenarios extremos, ¿en qué diferirían los procesos operativos como la planificación, gestión, relevamiento o difusión de resultados? ¿En qué diferiría el proceso de construcción de preguntas del cuestionario censal? ¿En qué diferiría la asimilación de los resultados en la sociedad? Estas preguntas, reconozco acentuadas, ayudan a visualizar el argumento de este texto: un análisis crítico de los operativos censales debe incluir no solo ineludibles elementos tecnocráticos –sino además– contextos socio-políticos.

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¿Cómo asegurar en el Salvador un censo para todos, con innovación ciudadana y con calidad?

Por Javier Carranza Tresoldi, GeoCensos

La decisión de realizar el censo de población y vivienda para El Salvador aun no se ha formalizado por parte de la actual administración, aunque se perfila como un secreto a voces. Si bien no se cuenta con una fecha oficial ni metodología definida para el inminente operativo, amplios sectores del país reclaman su pronta realización, recordando que el último se realizó hace 12 años[1]. Aunque sólo se cuenta con algunas señales difusas, desde el gobierno tampoco se niega la realización de este importante proyecto nacional. Sigue leyendo

Brasil debate a pleno su censo de población

por Nicolás Sacco, OLAC

Durante las últimas semanas se ha dado un intenso debate alrededor de los preparativos del próximo censo demográfico en Brasil, en principio a realizarse en el año 2020. Redes sociales, medios de prensa, listas de e-mail, publicaciones y otros canales de comunicación, han estado mostrando la diversidad de opiniones y perspectivas alrededor del operativo censal.

La discusión se centra por su financiamiento, en un contexto de cambio estructural de la economía brasilera, pero también por su contenido. Esta situación llevó al despido de directivos contrarios a los ajustes presupuestarios. En su lugar, Eduardo Rios-Neto, profesor emérito de la UFMG (1), asumirá el desafiante rol de Director de Investigación del IBGE.

No sólo se están evaluando las posibilidades de restringir el monto total de asignaciones sino que además la intención es modificar conceptos (acortar cuestionario en cierto tipo de preguntas, por ejemplo). Ambas objetivos no siempre van de la mano. La Asociación Brasilera de Estudios de Población (Abep) ha incorporado dentro de su página un sitio web exclusivo donde recopila la mayor parte de esos debates.

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Disparidad Censal

por Byron Villacís

 

La digitalización de la estadística, las redes sociales y el periodismo de datos ha provocado un espejismo sobre nuestra historia. Hoy en día tendemos a olvidar que las fuentes de información tradicionalmente están afectadas por la heterogeneidad en la calidad y cantidad de datos generados por las herramientas de medición social.

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Censo de derecho. Comentario al conteo de población

por Iván Williams, Max Planck Institute for Demographic Research

Si nos solicitan medir la superficie de un globo mientras otra persona lo esta inflando, ¿qué es lo que medimos? Si compro el mismo helado en Finlandia y en Río de Janeiro, ¿tomo la misma cantidad de helado? ¿Cuántas personas residen en una ciudad cualquiera, si en medio de un operativo censal cambia la intención de continuar residiendo de algunos de sus habitantes (y quizás se haga efectiva antes de que algún censista visite el hogar)? En todos estos casos hay un fenómeno dinámico (un globo que crece, un helado que se derrite y una población que cambia) y una necesidad de medirlo y resumir su dimensión en un punto temporal. Un censo de derecho implica un operativo que se extiende en una ventana de tiempo y territorio predefinidos. Se caracteriza principalmente por su definición de residencia (con su regla y múltiples excepciones) y por ser un conteo de “película” (más que una “foto”).

En estos párrafos daremos una primer aproximación a la implicancia de este carácter dinámico en el resultado más importante: ¿Cuántos somos? Lo referido a la distribución de atributos (sexo, edad, residencia anterior, etc.) es más complejo, y requiere más profundidad de la que aquí se trata. Preguntas adicionales interesantes son: ¿cuán sensible es el conteo a las formas posibles de dinámica y relevamiento?, ¿dónde es conveniente colocar en el tiempo la estimación final? ¿Qué fuentes de variabilidad tiene? Aunque desde un punto de vista distinto, hace más de 50 años Keyfitz (1966) quizo resaltar el carácter estocástico de un censo cuando sugirió que podría considerarse como una realización de todas las poblaciones en el tiempo en donde las mismas condiciones demográficas prevalecieron (y prevalecerán, si se nos permite la adición).

El texto de este post se encuentra completo en formato PDF .

Dejemos de evadir los censos de derecho III – Final

por Byron Villacís

Los censos no existen para robotizar sociedades. Los censos no existen para extraer bases de datos. Los censos no existen para operar algoritmos. Los censos no existen para vanagloriar institucionalismos. Los censos no existen para probar tecnologías. Los censos no existen para experimentar. Los censos son ejercicios político-sociales de identidad social, cuyo objetivo primordial es contar a la población y saber cómo se encuentra. Los censos sirven para responder preguntas concretas: ¿Cuántos somos? ¿Estamos más viejos? ¿Más unidos? ¿Más dispersos? ¿Vivimos más? ¿Mejor? ¿Todos? ¿Quién?

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Llevando al siguiente nivel proyectos colaborativos de datos geoespaciales

Por Javier Carranza Tresoldi, GeoCensos

Muchas organizaciones dateras de base vemos con interés cómo en algunos países los gobiernos están comenzando a utilizar datos de actores externos como los de la sociedad civil, aunque sea a un nivel experimental. La tendencia ha comenzado a desarrollarse desde hace algunos años ya, afortunadamente. En 2014 la United Nations Statistics Division y UNECE  realizaron una encuesta conjunta sobre las iniciativas de Big Data en las oficinas nacionales de estadísticas (ONE) y otras agencias estadísticas de cooperación en países desarrollados. Los resultados demostraron que al considerar nuevas fuentes de datos en el campo de las estadísticas, más del 58% de las organizaciones que respondieron se asociaron con algún tipo de organización externa proveedora de datos, relegando en ese caso la recolección a otros. Aunque muchos de esos socios son proveedores de datos comerciales, un porcentaje importante (10% +) de ellos proviene de productores de datos del sector de la sociedad civil. Si bien incipiente, la tendencia anima a seguir adelante con nuestro trabajo. Sigue leyendo