Por Byron Villacís ¹

La pandemia del COVID-19 causó daños incuestionables en la producción de estadística pública a nivel internacional. En el caso ecuatoriano, la pandemia recrudeció el desmejoramiento que venía padeciendo², afectando además, a la operación estadística más delicada de todas: el censo de población. En este post argumento que la ejecución del censo de población en Ecuador –de acuerdo al planteamiento vigente– tendrá severos problemas de calidad y cobertura debido a estos impactos. El más importante es el desfase que existirá entre el preconteo poblacional ejecutado en la etapa denominada “precenso” y el desplazamiento y mortalidad de subpoblaciones en plena ejecución de esta etapa.

En términos muy breves –y pensando en una audiencia no especializada– en la actualización cartográfica se reconstruyen los mapas que registran las viviendas en todo el Ecuador³. Usualmente este proceso es complementado con insumos de información geográfica referenciada; sin embargo, en esencia, al censo lo que le sirve son las viviendas actualizadas en un mapa (por esta y por otras razones el censo se denomina censo de población y de vivienda)⁴. Estos mapas serán posteriormente utilizados para “empadronar” en el día del censo. Adicionalmente, y esto es muy importante entender, los mapas de la actualización cartográfica son parte de los insumos para el diseño del marco muestral de las encuestas a hogares para los próximos 10 años. Es decir, un desfase o sesgo en esta etapa afecta toda una década de producción estadística, no solo censal sino de cada encuesta, pública y privada, que usa como referencia el marco muestral del INEC. Uno de los detalles relevantes de este proceso es que al actualizar la cartografía se realiza un conteo de población, por eso el nombre de “pre-censo”: porque al momento de recorrer el país y actualizar los mapas, al fin y al cabo, se esta ejecutando un censo, pero de una forma más lenta y con otros resguardos metodológicos.

Primero recordemos, en términos muy generales, algunas especificaciones metodológicas del censo de población. En Ecuador el empadronamiento de la población se ejecuta en un solo día. Regularmente ese día se paralizan las actividades, se decreta “toque de queda” y cientos de miles de empadronadores registran a la población en sus viviendas. La mayoría de las personas piensa que en ese momento se esta ejecutando el censo de población; sin embargo, muchos meses antes ya empezó el proceso, compuesto por varias tareas previas y esenciales. Dos de esas tareas –y que atañen al argumento de este post– son necesarias explicarlas: la actualización cartográfica y el conteo precensal.

Lo interesante de este proceso es que al terminar la actualización cartográfica se genera un conteo de población “pre-censada”. Este número o conteo de población es esencial, puesto que servirá para planificar el día del censo a niveles territoriales muy pequeños. Por ejemplo, si sabemos por el pre-censo que en una manzana hay 20 familias, sabemos cuántos empadronadores serán asignados a esa manzana. Si sabemos que en otra manzana hay 50 familias, sabemos que tenemos que enviar más empadronadores en comparación a la primera manzana, y así sucesivamente con el resto del país.

Esta superficial y breve explicación sirve para plantear el problema que se avecina en el Ecuador con el censo del 2021. El INEC estaba ejecutando su actualización cartográfica antes de la crisis de la pandemia del COVID-19 y –en medio proceso– tuvieron que parar el operativo por obvias razones. Lo preocupante es que luego de superada la crisis y las prohibiciones de movilización, el INEC decidió retomar las operaciones sin anuncios explícitos respecto al tratamiento de zonas previamente actualizadas. Si el INEC utiliza los insumos de la actualización cartográfica anterior a la crisis, entonces estará planificando el empadronamiento en base a dos realidades distintas: un pedazo del país con mapas actualizados antes de la pandemia y otro pedazo del país actualizado después de la pandemia (Recordemos que la actualización cartográfica empezó a inicios del 2019, se paralizó por la pandemia y se reinició en septiembre de 2020. Esta información serviría para empadronar en Noviembre del 2021).

La siguiente tabla ilustra un resumen breve de los efectos que tendría este desfase, enfocándonos en las zonas actualizadas previa a la crisis de la pandemia y en base a distintos escenarios para evaluar.

 

	Zonas A: actualizadas ANTES de la pandemia	Zonas B: actualizadas DESPUES de la pandemia	Efecto en operativo
Escenario 1	Sin cambios por mortalidad o movilidad residencial por la pandemia.	Cambios menores en comparación con Zonas A por mortalidad ni movilidad residencial.	Efectos no significativos.
Escenario 2	Incremento de mortalidad por pandemia y comorbilidades.	Incremento o estabilidad de mortalidad por pandemia y comorbilidades.	Descuadre entre cuantificaciones de precenso y plan de empadronamiento: recursos mal asignados en Zonas A.
Escenario 3	Movilidad residencial por pandemia	Movilidad residencial por pandemia	Descuadre entre precenso y plan de empadronamiento: recursos mal asignados para ambas zonas debido a cambios residenciales que implican Zonas A y B.
Escenario 4	Incremento de mortalidad y movilidad residencial.	Incremento en mortalidad y movilidad residencial.	Descuadre similar a escenarios 2 y 3 pero adicionalmente cambios en estructura de población.

A estos escenarios hay que agregar el factor adicional del desfase temporal: el INEC empezó la actualización cartográfica en el primer trimestre del 2019 y el empadronamiento se ejecutaría en Agosto del 2021. Es evidente que Ecuador sufrió cambios demográficos que afectaron a la población y dinámica demográfica en este período de tiempo. Ignorar este impacto solo empeora la situación al no diagnosticar las condiciones actuales del sistema estadístico.

La intención de este texto es alertar de los potenciales problemas que les atañen a todos los usuarios del censo y, sobre todo, evitar que se asuma que el Escenario 1 es el que va a suceder. Ese escenario es altamente improbable. Si no se corrigen esos supuestos, nos enfrentamos –al menos– a tres efectos negativos:

1) Potencial subcobertura de población debido a la ausencia de suficientes empadronadores en zonas donde aumentó la población por movilidad residencial.
2) Malgasto de recursos en zonas donde supuestamente hay más población pero habrá menos el día del empadronamiento, debido a la movilidad residencial y mortalidad. La ineficiente distribución de recursos viene por la cantidad de personal, logística y tiempo asignado a zonas donde podría censarse con menos gente.
3) Generación de errores estructurales en la caracterización de poblaciones debido a los efectos mencionados anteriormente.

Esto se deriva en problemas que durarán al menos 10 años, puesto que los resultados oficiales del censo sirven, entre otras cosas, para: asignar cuotas políticas legislativas, asignación de presupuestos para Gobiernos Autónomos, diseños de muestras para encuestas de hogares y una cantidad innumerable de investigaciones y estudios que se derivan a partir del censo. Corregir estos errores implicaría hacer otro censo.

Lo mínimo que debería hacer el INEC es transparentar la información respecto a la proporción de la población y territorios actualizada en cartografía antes de la pandemia y dar a conocer qué escenarios asumirá en la ejecución de resto de etapas del censo. El peor escenario de todos es el de asumir que no existen problemas y, sobre todo, problemas previsibles.

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(1) Agradezco los comentarios de los revisores de OLAC así como las valiosas apreciaciones y sugerencias de Katy Lema y David Vera.

(2) En Ecuador el INEC viene sufriendo una serie de cambios administrativos que afectaron las capacidades del sistema estadístico nacional, entre los más llamativos esta la repentina e inconsulta adscripción a la Presidencia de la República e innumerables cambios metodológicos sin previo aviso (Para referencias, entre muchas otras, ver aquí, aquí y aquí).

(3) Es necesario recordar que el censo de población, a diferencia de otras operaciones estadísticas, requiere un proceso de planificación extenso y complejo que regularmente toma entre 2 y 3 años previos al empadronamiento. Lo lógico es que el momento de la actualización cartográfica no sea tan distante de la fecha de empadronamiento, caso contrario el empadronamiento se encontrará con una realidad distinta a la que encontró en la etapa de actualización cartográfica.

(4) En la actualización se reconstruyen mapas censales (casas, edificios, vías de acceso) que servirán como «croquis» para que los empadronadores, en el día del censo, puedan ubicar a la vivienda.