—registrando las experiencias censales de Latinoamérica

Byron Villacis, OLAC

 

En una ocasión anterior argumenté que los errores que se cometen en la ejecución de un censo no están relacionados con el nivel de desarrollo económico del país. Al comparar Australia con Canadá, mi objetivo fue el de evidenciar cómo países institucionalizados pueden fácilmente fracasar en un operativo planificable y tradicional. Esta vez busco complementar el argumento registrando lo sucedido en Latinoamérica en los últimos diez años; mostrando que la región —a pesar de haber tenido excelentes condiciones macroeconómicas— desperdició la oportunidad de ejecutar los censos de forma nítida. Esto reafirma el argumento al demostrar que, ni instituciones consolidadas, ni holgados presupuestos, aseguran un éxito censal.

De confirmarse esta hipótesis, desafortunadamente se configura un escenario poco alentador para la ronda censal del 2020: aparte de haber avanzado poco en procesos institucionalizantes (en términos generales[1] y además en términos estadísticos[2]) se agregan ahora tres nuevos factores: 1) las condiciones económicas son más limitadas, 2) el nuevo mapa político tiende a favorecer una visión restringida de la estadística pública y, 3) la ausencia discusiones sustantivas sobre el operativo censal.

En este sentido presento dos insumos de referencia. El primero se refiere a una comparación de la cobertura que alcanzaron los operativos censales en la ronda del 2010 y el segundo se refiere a especificidades de los países que tuvieron más problemas en la ejecución. Vamos por partes.

Tabla No. 1: Diferencia entre la población censada y el resultado del análisis de la dinámica demográfica por país / 1950 a 2010

Nota: El promedio simple de la omisión de los censos de la decada de 2010 es 5.7%. Fuente: Ruiz, 2010 y Borges-Sacco, 2016. (*)

La Tabla No. 1 presenta el porcentaje de la población que no fue cubierta en los censos de población de cada país, por ronda censal. Es decir, si los valores de la tabla se acercan a cero quiere decir que la calidad del censo fue mejor. La información genera varias interpretaciones de las cuales resalto cuatro: 1) La tendencia general de la población no cubierta en los censos venía reduciéndose, para estancarse en valores cercanos al 4%, 2) en la ronda del 2010, los países que obtuvieron mejor cobertura que el promedio fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Ecuador, México y Uruguay, 3) los países que tuvieron peor cobertura relativa fueron Paraguay, Honduras, Costa Rica y Venezuela, 4) en términos históricos, los países con menor cobertura censal han sido Guatemala, Nicaragua, Paraguay, El Salvador, Haití y Colombia y, por otra parte, los países que presentan mejores coberturas históricas son Cuba, Argentina y Uruguay.

Adicional a estas lecturas iniciales resalta el hecho que existe un incremento en la dispersión de niveles de cobertura: hay países que alcanzaron niveles más allá del 98% mientras que otros llegaron a niveles del 70%. Las preguntas que quedan sobre la mesa son: ¿Cómo analizar información demográfica a nivel regional si existen disparidades crecientes y alarmantes, no solo en términos de inexistencia de datos sino de calidad de datos existentes? ¿Cómo afecta esta disparidad no solo a los usuarios de censos sino a las encuestas que se diseñan en base a los resultados de censos? ¿Los usuarios que comparan indicadores sociales y económicos entre países latinos están al tanto de esta limitación originaria? ¿Qué consecuencias tiene ignorar estas limitaciones?

Destinos particulares

Para evitar generalizaciones, es necesario desagregar una historia que respete especificidades. Por ello, recuento aquí detalles de lo sucedido en la ronda censal en el 2010, y sus curiosas particularidades en cinco países[3] que tuvieron obstáculos significativos. El objetivo, aparte de registrar brevemente lo sucedido, es sub-clasificar problemas que se encontraron en la última ronda censal del 2010 para encarar mejores escenarios en la ronda del 2020.

Argentina

El país decidió realizar el censo de población el Miércoles 27 de Octubre del 2010 (Argentina regularmente ejecuta censos entre semana para evitar que las personas viajen a sus ciudades de origen y que no sean censadas en su vivienda habitual). El INDEC siguió la metodología de “paralizar” el país por un día y al parecer tenían todos los elementos logísticos planeados. Desafortunadamente, el preciso día del censo, dos horas antes de empezar el operativo, falleció el Ex Presidente de la Nación (y ex esposo de la mandataria en ese momento) Néstor Kirchner. Cualquier persona que conozca medianamente la influencia de la política en este país reconocería de inmediato el nivel de conmoción de un suceso de este nivel. Es muy difícil de imaginar el nivel de tensión que debió sentir la Directora del Censo ante la decisión de detener o no el operativo. Al final, el operativo se llevó a cabo y arrojó diversas reacciones. Entre las críticas académicas se puede encontrar el trabajo de Sacco.

Colombia

Colombia es uno de los países con mejor desempeño macroeconómico de la región en la última década, a pesar de ello simplemente no tuvo decisión política de financiar el censo a tiempo. Entre excusas y obstáculos administrativos, apenas en Marzo del 2017 aparecieron noticias sobre el financiamiento del operativo. Sin embargo, elementos críticos de su historia censal reciente empiezan un poco más atrás. En el 2005 el país se aventuró a realizar un censo con una metodología no tradicional, intentando aplicar avances tecnológicos (incluyendo el uso de PDA’s) y conceptuales (incluyendo la decisión de juntar otros operativos al censo de población) para los cuales el país no estaba preparado. La conmoción, crítica y discusión fue tan grande que se volvió un tema de enfrentamiento político que iba, desde el reclamo de intentar registrar la huella digital de los colombianos, hasta los problemas de intentar usar registros administrativos en un país sin la cobertura suficiente. Al final los académicos, políticos y analistas no legitimaron el censo y terminaron haciendo comisiones que encontraron elementos rescatables y no rescatables.

Chile

El caso chileno tuvo problemas con serias consecuencias. Después de haber ejecutado el operativo entre Abril y Julio del 2012 se presentaron los resultados en Abril del 2013. Sin embargo, los datos fueron “retirados” para luego ser “descartados” por problemas detectados en el levantamiento y tratamiento de datos. Al final, el propio gobierno chileno recomendó no usar el censo para políticas públicas a pesar de que luego aparecieron informes diciendo que sí se podían usar ciertas partes. Luego aparecieron analistas que criticaron los informes que encontraron algo rescatable en el censo. Finalmente, la CEPAL y el INE realizaron una auditoria que concluyó que el censo no cumplía estándares para denominarse censo. Hay muchos errores en el caso chileno, desde aventurarse a una metodología nueva sin tener experiencia ni presupuesto, hasta desoír pedidos de incluir en el formulario cuestiones básicas como la identificación de poblaciones afro descendientes. Sin embargo, lo que más llamó la atención en su momento fue la informalidad de procedimientos censales; todo esto en el país con más alto PIB per cápita de la región y con más alta institucionalidad relativa.

Paraguay

El caso paraguayo es extremo: alcanzó una cobertura de apenas el 76% que no llega al mínimo del 90% que se necesita para ser considerado como válido. Varios analistas consideran que el origen del problema fue la intervención política en medio operativo, aunque hay que resaltar otros factores: 1) cambio apresurado de metodología sin contar con experiencia necesaria, 2) incorporación de tecnología (PDA’s) sin un proceso de entrenamiento técnico, 3) ausencia de recursos económicos a tiempo (fruto de la inestabilidad política) y, 4) falta de planificación para poder administrar logística en base a un nuevo método. La consecuencia fue predecible: hay muy poca información rescatable, aparte del tiempo y recursos simplemente perdidos.

Perú

Perú se encuentra ejecutando su censo actualmente (2017), sin embargo tiene una historia ligeramente parecida a la chilena. En el 2005 ejecutó su último censo que entregó resultados que fueron criticados hasta por el Presidente de la Republica, que pidió que se repita el censo en el año 2007. El fracaso se debió (según varios ex directores del INEI) a un aventurado cambio metodológico que arrojó críticos resultados en el empadronamiento. Del otro lado se argumentó que las críticas fueron políticamente fundamentadas y que la información era rescatable. Al final, el censo se volvió a realizar en el 2007 con una metodología tradicional y produciendo finalmente datos disponibles.

El resto de países ejecutó sus censos con normalidad y superando dificultades razonables. Sin embargo, es evidente que la región no tuvo —en términos agregados — una década favorable en términos censales: pocos países cumplieron con los calendarios planificados, pocos ejecutaron sus operativos sorteando obstáculos, pocos obtuvieron una cobertura razonable y pocos pudieron evadir dificultades políticas y locales.

Esta ha sido una revisión superficial, sin embargo permite identificar las preguntas de urgente respuesta: 1) ¿las condiciones institucionales de la actualidad son mejores o peores que la anterior década? ¿Qué efecto tendrá esto en el desarrollo de los censos?, 2) ¿Las condiciones económicas son mejores o peores que la década anterior? ¿Qué pasó con los censos sin financiamiento ni correcta planificación presupuestaria?, 3) ¿Las condiciones políticas son mejores o peores que la década anterior? ¿Qué nivel de cohesión social es necesario para juntar voluntades y ejecutar un operativo tan complejo y detallado? y, finalmente, 4) Si ésta no fue una buena década en términos de ejecución censal, ¿Cuál la fue? Las respuestas probablemente están más cerca de lo que parecen, esperemos que la región no desperdicie lo más valioso de cometer errores: el aprendizaje.

 

Byron Villacis

Berkeley, 2017

 

 

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Referencias:

Borges, G., y Sacco, N. (2016). Has census coverage in Latin America improved with time? Ponencia presentada en Registering and Counting the Population: The production and exploration of census information from early modern times to the end of the 20th century, Sao Pablo, Brazil.

Ruiz Magda (2016), Presentación: Estado de avance de los censos de 2020 e identificación de las necesidades nacionales, Mesa redonda «Censos de población en América Latina: lecciones aprendidas y recomendaciones para la ronda 2020” 17-21 de octubre de 2016 Foz do Iguaçu, Brasil. Disponible en https://observatoriocensal.files.wordpress.com/2016/10/ruiz_mr_alap2016.pdf

 

[1] Hay algunas excepciones de reforma constitucional que podrían interpretarse como favorables para la institucionalidad de la region.

[2] En los últimos 10 años no se han registrado avances en legislatura que consolide la autonomía (o independencia bien entendida) de los aparatos estadísticos.

[3] Este es un recuento breve para comparar lo sucedido en términos generales en la región. Este no es un análisis exhaustivo ni detallado de los países, para eso existen documentos académicos y oficiales a los que el interesado se debe referir.

(*)  Existen otros trabajos que evalúan el subregistro de las rondas censales. Un ejemplo alternativo es el de Palloni et al, disponible aquí.