Fuera de la ley: el acceso a la información pública en Argentina

En septiembre de este año, nos enteramos que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) de Argentina fue incluido en el listado gubernamental de organismos públicos que incumplen la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública en Argentina (link).

Entrevistamos a Gonzalo Rodríguez, investigador del Centro de Estudios Urbanos Regionales (CEUR) del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) que impulsó el pedido por el cual el organismo rector de la estadística oficial argentina quedó señalado entre los que no se ajustan a derecho en términos de información pública.

  • Hola Gonzalo. Entiendo, por lo que se lee en la resolución que publicó la Agencia de Acceso a la Información Pública (AAIP), que esto fue resultado de un pedido que hiciste al INDEC sobre censos históricos, cuyas bases de microdatos existen, pero el INDEC no quiere publicar. Contanos primero qué es un censo histórico y para que te sirven.

Hola y gracias por darme este espacio. Buena parte de mis investigaciones las desarrollo a partir de datos y cartografías censales, pero no sólo utilizo información del último censo (por ahora el de 2010, hasta que el INDEC publique algo del censo 2022) sino que también trabajo con censos que podríamos llamar históricos: los nueve censos nacionales de población que se hicieron en el país desde 1869 a 2001. Todos los censos son igual de importantes para mi trabajo. Son parte de lo que llamo patrimonio estadístico argentino.

  • ¿Qué fue lo que pasó entonces este año?

En marzo de 2022 inicié un pedido de Acceso a Información Pública, dirigido a INDEC y conforme a la Ley 27.275, solicitando dos cosas: una copia anonimizada de las muestras de los censos de 1960, 1970 y 1980, y una copia -también anonimizada- de la base de microdatos completa del censo de 1980. Sin entrar en detalles, de los censos de 1960, 1970 y 1980 existen muestras que el INDEC entregó al programa IPUMS de la Universidad de Minnesota (EEUU), mientras que la base de datos completa de 1980 existe, alojada en servidores del INDEC.

  • ¿Y cuál fue la respuesta del INDEC?

Se sucedieron una serie de instancias que demoraron seis meses y terminaron en incumplimiento del INDEC. Hubo una primera denegatoria del INDEC a los dos puntos de mi solicitud. Ahí yo presenté un reclamo en primera instancia ante la AAIP, que es un paso donde uno solicita ampliación de los motivos por los que no se permitió el acceso, objetando las razones que ellos habían dado. A este pedido sobrevino una segunda denegatoria del INDEC, con la firma de su actual director Marco Lavagna.

  • La Agencia de Acceso a la Información Pública en ese momento, ¿cómo interviene?

En primera instancia, ellos piden al organismo que negó la información que amplíe sus motivos. Si el organismo los amplía, se considera que el paso estuvo cumplido, se informa a las partes, y se archiva el reclamo. Pero si uno sigue considerando que la respuesta no se ajusta a derecho, está la opción de insistir en el reclamo ante la AAIP, donde ellos toman cartas en el asunto, le piden un descargo al INDEC, y hacen un dictamen como organismo rector en materia de información pública. En términos de resolución administrativa, ellos ahí tienen la última palabra y lo usual es que los organismos acompañan lo que dictamina la AAIP, incluso si pudieron haberse negado en primera instancia.

  • ¿Y qué surgió de ese segundo reclamo?

La AAIP consideró insuficientes los argumentos del INDEC, intimándolo a que en el plazo de diez días hábiles justifique debidamente la denegatoria, o entregue toda la información. Hubo entonces una última respuesta ampliatoria del INDEC, que no dejó satisfecha a la AAIP respecto a las muestras del IPUMS, pero sí respecto a la base completa de 1980 (después te comento por qué). Esa es la respuesta que me envían, y ahí es cuando en cierto modo la cuestión toma estado público. Porque INDEC decide que después de dar sus argumentos a la AAIP, y de recibir como respuesta que no eran válidos, la postura de ellos fue no dar la información de todas maneras.

  • ¿Se declararon en rebeldía?

Sí, algo así. Y por esa razón los vemos hoy en la página de Argentina.gob.ar, como organismo que no cumple con la Ley de 27.275. Esto fue mediante la Resolución Agencia de Acceso a la Información Pública Nº 93 E/2022,

  • ¿Y ya pasaron 10 días?

Sí, pasaron 3 meses.

  • Pero los fallos de la Agencia de Acceso a la Información Pública, ¿no son vinculantes? ¿Podría la propia Agencia judicializar el fallo, aparte de incluir al INDEC en su listado de organismos que no cumplen con la ley?

Bueno, yo creería que sí. Si no, ¿para qué existe una agencia así, si en el fondo no puede hacer valer sus resoluciones? Me comuniqué con ellos por este tema y me recomendaron que recurra a un abogado penal especialista en contencioso administrativo, porque al menos por el momento ellos no podían avanzarlo más que hasta donde llegó.

  • ¿Podrías resumir los principales argumentos del INDEC para negarte la información de las muestras y por qué los considerás insuficientes?

Respecto a las muestras anonimizadas de 1960, 1970 y 1980, lo que dice el INDEC es que no las tienen. Que se las dieron al IPUMS y que, por extraño que parezca tratándose de archivos digitales, no conservaron ejemplares de lo que entregaron.

  • ¿Y de la de 1960?

De esa base, que no está disponible en IPUMS, si limitaron a no decir nada.

  • Pero entonces las muestras de 1960, 1970 y 1980 que entregó el INDEC al IPUMS no fueron copias, sino los archivos originales

Eso es lo que estarían diciendo. Claro que cuando hablamos de archivos digitales, la distinción entre copias y originales pierde sentido. Da igual que las llamemos copias de copias, copias de originales, o los originales mismos, lo cierto es que el INDEC entregó todo sin conservar nada. El INDEC delegó así en una universidad extranjera el resguardo y publicación de su patrimonio estadístico sin guardar ni ofrecer copias, lo que resulta evidentemente lamentable en términos de soberanía estadística. Y a eso se suma que la forma de publicar información pública través del IPUMS, es violatoria de la Ley 27.275, que dicta que la información pública tiene que accederse sin restricciones. No es legal que tengas que registrarte, brindar información personal, indicar para qué la vas a usar, y que el sitio esté en inglés. Y mucho menos, que te amenacen con perder tu trabajo si usás los datos con fines comerciales, algo que no prohíbe nuestra Ley.

  • La pregunta que me surge es ¿por qué no querría INDEC recuperar y tener una copia de esas muestras?

Tengo mis teorías al respecto, pero dejémosolas para otro momento. Por lo pronto, lo importante es que todos los convenios firmados entre IPUMS y el INDEC desde 2002 en adelante dejan claro que el INDEC conserva la propiedad intelectual de las muestras, y que el IPUMS asume el compromiso de devolver al INDEC copias periódicas de las mismas. Y es viendo eso que la AAIP pide al INDEC dar muestra de buena fe y actúe con la debida diligencia para recuperar las bases y hacerlas accesibles en los términos propios de la legislación argentina. Para mí o para cualquier otra persona que las pueda querer usar.

  • Y sobre los microdatos completos de 1980, ¿qué argumentó el INDEC?

Sobre la base completa de 1980, el INDEC fundamentó la denegatoria diciendo principalmente que la base de datos que tienen no se encuentra anonimizada. Por lo tanto, entregarla “en el estado en que se encuentra” implicaría violar el llamado secreto estadístico (Ley 17.622/68 y su disposición reglamentaria 176/99) o bien, involucrarse en hacer tareas que no están obligados a hacer, concretamente, “procesar y clasificar información”. Acá el tema es más complejo y enroscado que el anterior, porque la Ley 27.275 prevé un proceso que llama ‘disociación’, que tiene que ver con que los organismos entreguen sus documentos públicos con tachas, o en forma parcial. El INDEC en su primera respuesta hizo como si todo eso no existiera en la Ley, cuando está previsto plenamente. En la resolución de la AAIP se hace una discusión bien interesante sobre eso, donde la Agencia repone la ley de creación del INDEC, enfatizando en que producir y publicar información censal no solo es incumbencia del INDEC, sino que está entre sus objetivos principales.

Pero hubo más. En su última ampliación, el INDEC corrió de eje la discusión sugiriendo que incluso tachar los datos de nombre y dirección postal tampoco sería suficiente para garantizar la anonimización. Y ahí es cierto que, según la D. 176/99, aquellas zonas geográficas (radios censales) que contengan ya sea uno o dos registros deben agruparse con otras que contengan al menos tres registros. Y que este trabajo de agrupar radios censales con menos de tres registros ya no es una simple tarea de disociar datos, sino que requiere de “procesar y clasificar información”. Como sea que tal tarea no podría demandarles más de 15 o 20 minutos -y por caprichoso que nos parezca- lo cierto es que la Ley 27.275 no le obliga a hacerlo, y en eso se ampararon.

–     Pero a ver, yo puedo entrar ahora mismo al REDATAM web del INDEC de 2010 y encontrar que sí hay radios censales con menos de tres habitantes, incluso con un solo habitante. Parece un poco contradictorio lo que dice el INDEC…

Sí, claro que es contradictorio. Para ser más exactos, en el REDATAM web del INDEC podemos identificar 89 radios con menos de tres habitantes, de los cuales 38 tenían un solo habitante. Y acá no importa si 38 personas son muchas o pocas, o quién y con qué oscuro propósito pudiera querer identificarlas y conocer qué respondieron al censo. Lo cierto es que el INDEC jamás cumplió con la D. 176/99, nunca agrupó nada. Y no sólo para el censo 2010, sino que tampoco lo hizo con los microdatos de 1991 y 2001, cuyas bases REDATAM también produjo el INDEC y circulan hoy libremente en la comunidad de usuarios. En resumen, no tiene ningún sentido ni lógica el argumento del INDEC. Si nunca agruparon radios censales en los censos más recientes ¿Por qué de pronto lo consideran un impedimento para publicar la base de datos de un censo tan antiguo como el de 1980?

  • Y ahora ¿cómo sigue esto?

Me parece que estamos en un momento de cambios muy positivos en términos de acceso a la información pública, que afecta también a la información estadística. Hace 10 o 15 años se tenía que tramitar por pedidos especiales al INDEC, y a veces pagar sumas importantes por información que hoy se entiende que, si el estado la produce, la población tiene el derecho de accederla gratuitamente. Eso es un avanza enorme. La Ley 27.275 llevó a que muchísimos organismos acomodaran sus circuitos administrativos para poder responder pedidos de manera muy ágil, y eso es valiosísimo. Al mismo tiempo, si uno mira la página de ‘organismos que no cumplen con la Ley de Acceso a la Información Pública’, es claro que faltan todavía mecanismos que hagan extensivo el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Porque así como encontrás al INDEC, también están el Ministerio de Educación de la Nación, la ANSES, el RENAPER, y la Secretaría General de Presidencia. Y ahí imagino que, si la AAIP no logra armarse de un brazo legal, o de un aval político que permita presionar para el cumplimiento de sus resoluciones, el derecho se garantiza solo allí donde los funcionarios que reciben sus dictámenes son respetuosos de la ley.

En el caso del reclamo por los datos censales, la única vía que me quedaba era la judicial. Me contacté entonces con la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y se ofrecieron a acompañarme en la presentación de un recurso de amparo. El amparo que es una figura legal que se invoca cuando se ve vulnerado un derecho.

  • ¿Podemos decir entonces que la historia continuará?

El caso ya fue presentado ante la justicia federal y estamos aguardando novedades. Así que sí, continuará.

El Censo de Población 2022 de Argentina

Por Nicolás Sacco, Penn State

En este post voy a realizar una lectura del recorrido del proyecto Censo 2020 de Argentina, haciendo hincapié en la última propuesta publicada en agosto 2021, en línea de continuidad con otros escritos de este blog sobre el tema.

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La pandemia y los censos de cuatro sistemas estadísticos

Byron Villacís

La pandemia dejó un escenario de incertidumbre para los sistemas estadísticos latinoamericanos; las suertes y destinos se configuran distintas, sus debilitamientos o fortalecimientos han dependido –predeciblemente– de contextos y fuerzas locales. El problema de este escenario es que el arribo de la pandemia no tomó a los sistemas estadísticos en un momento cualquiera, lo hizo justo en el más delicado: en plena ronda censal, cuando los institutos estaban ejecutando o planificando sus censos poblacionales versión 2020. Es por esta razón que, enfatizar en la necesidad de analizar países por separado, se vuelve urgente y necesario. Cito en este corto post una breve interpretación de la situación de cuatro sistemas estadísticos en relación a su censo de población con suertes distintas para resaltar –como argumento central– la exigencia de particularizar análisis antes de entender la realidad latinoamericana como un conjunto promediable y superficialmente comparable.

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La estadística militante y el censo 2020

Por Nicolás Sacco, OLAC & Penn State

Luego de las elecciones generales de octubre en Argentina, con la victoria de Alberto Fernández, se esperan los nombramientos oficiales del nuevo gobierno. La ya confirmada entrada de Marco Lavagna al frente del INDEC abre expectativas a una administración posiblemente ordenada del organismo que no tendría ningún tipo de continuidad con la tan criticada militancia en el manejo de los números durante los años 2007-15. Pero al mismo tiempo, son imposibles de ignorar los recientes procesos que se dieron bajo la dirección del saliente Jorge Todesca.

Tanto Fernández, durante la campaña presidencial, como Lavagna, ponderaron la gestión del INDEC durante el gobierno de Macri. Todesca rápidamente se despegó de los elogios y se dio de baja de la dirección del instituto, en una foto con los directivos del organismo en su cuenta de Twitter. A la vez, utilizó la gacetilla oficial del INDEC y en reportajes a la prensa, se proclamó como un militante del gobierno de Macri, poniendo en duda la buena voluntad del gobierno entrante en lo referente a estadísticas públicas. En su último discurso por cadena nacional, Macri señaló que dejó un INDEC creíble y profesional.

Previo y pos a la campaña electoral, bajo esta coyuntura, el INDEC, en poco menos de dos meses, se encargó de comunicar dos temas de suma relevancia para el público usuario y los productores de datos: el estado de la cuestión sobre del censo 2020, del que hasta hace poco se desconocía su avance, y el envío al Congreso Nacional de una nueva Ley de Estadística.

Utilizando parte del material publicado hasta el momento sobre el censo 2020 y haciendo un uso “extra-brut” de algunos conceptos de Gramsci, en este post se argumenta que la “estadística militante” nunca se fue, sino que cambió forma y manos, y que a pesar de las transformaciones que se dieron durante el periodo 2015-19 en la producción de datos oficiales, se mantuvo un status quo militante, irresuelto por la gestión saliente. Sigue leyendo

El futuro del Censo de Población 2020(?) en Argentina

por Nicolás Sacco

Mientras el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) entraba en cincuentenario, una considerable cantidad de atención ha sido puesta en lo que ha sucedido en los años recientes y en cómo se perfila esta institución, en el marco de los recientes cambios socioeconómicos. Muchos observadores y especialistas concuerdan que el cambio de ciclo político del gobierno de la coalición Cambiemos, conllevó un impacto positivo en la transparencia de las estadísticas públicas, pero todavía se mantiene en el aire un importante debate respecto a cómo se insertan estos cambios de cara al futuro.

Coincidentes con la idea de que la construcción de información pueda ser considerada como una forma a-política de ver el mundo (o como han titulado en la Feria del Libro de Buenos Aires 2019, “El fin de la estadística militante”), desde el 2015, la nueva administración del INDEC comenzó una serie de reformas institucionales, enfatizando la transparencia de los procesos estadísticos, la modernización de tareas y recursos y la entrega efectiva de información en tiempo y forma, con un claro discurso de distanciamiento y denuncia de los procesos observados en el Instituto en el pasado reciente, bajo los distintos gobiernos del Frente para la Victoria.

La clave para lograr que se materialicen estos positivos efectos fue adopción de una serie de cambios institucionales que comenzaron ni bien entró en tareas la nueva gestión con el “apagón estadístico”, y manteniendo la intención de modernizar las estadísticas oficiales, en particular consolidando la reinserción del Instituto en el mundo estadístico y buscando profundizar los mecanismos de cooperación multilateral y bilateral, patrocinando a la vez, la independencia de la institución y la reinserción de parte de los cuadros técnicos perdidos en la gestión anterior.

Según enunciaron sus directivos, el censo de población 2020 será el punto culminante del proceso de “recuperación” del INDEC, en consonancia con las transformaciones que se produjeron en materia social y económica bajo el gobierno de Cambiemos. Bajo este contexto y a casi cuatro años de gestión, este escrito propone una interpretación diferente del potencial impacto de los cambios institucionales que se dieron, más matizado, tomando como ejemplo la información disponible para usuarios sobre los procesos llevados a cabo de cara a la planificación del censo 2020, vinculando estos hechos en la actual coyuntura sociopolítica de Argentina y la experiencia censal reciente en América Latina. Sigue leyendo

Memorias Demográficas: Alfredo E. Lattes

Con esta primera entrevista inauguramos una nueva sección de OLAC: Memorias Demográficas. Haciendo uso del concepto de «demografía pública”, el objetivo de esta página es reconstruir y movilizar algunos de los puntos de vista de la reflexión demográfica en América Latina, las trayectorias personales de reconocidos expertos y expertas y su relación con los censos de población.

Comenzamos por Argentina con Alfredo E. Lattes, investigador emérito del Centro de Estudios de Población-CENEP. Próxima entrega: José Alberto Magno de Carvalho, profesor emérito del CEDEPLAR, Brasil.

Entrevista a Alfredo E. Lattes

por Alfredo E. Lattes, Nicolás Sacco y Marcela Cuervo

Para entrar en tema ¿podría contarnos alguna historia “demográfica” de su niñez y adolescencia?

Dos abuelos y una abuela llegaron a la Argentina desde Italia, la otra abuela y mi madre desde Portugal. Mi padre y mi madre, tras su casamiento, migraron de Buenos Aires a Mar del Plata, una ciudad turística 400 kilómetros al sur, donde nací y viví hasta los 18 años de edad. De mi niñez rescato una preocupación familiar: residir, al menos nueve meses del año, cerca del centro de la ciudad. Sin embargo, por cuatro años vivimos en la periferia urbana, donde las familias pobres podían construir sus casas. En esos años cursé el tercer y cuarto grado en una escuela de una sola aula, con una sola maestra y varios chicos que llegaban a caballo; pero para el quinto y sexto grado tuve que viajar diariamente al centro de la ciudad, combinando bicicleta y tranvía. Finalmente, por la distancia y el limitado transporte público volvimos a residir, por nueve meses al año, en el centro y esto no solo facilitó mi acceso a la única escuela de comercio de la ciudad sino que fue decisivo para mi formación y desarrollo. Completado el secundario emigré a Buenos Aires para estudiar en la UBA, que desde fines de 1949 era gratuita para todos. Abreviando, en mi niñez aprendí que el lugar en que se vive es una variable clave en el desarrollo de las personas. Sigue leyendo

Are Fertility Differentials Converging in Argentina and Brazil?

by Nicolás Sacco & Gabriel Borges

Using census data from Argentina and Brazil, in this post we summarize trends in fertility differentials by region, education and socio-occupational group in these countries, for the last decades, assessing the hypothesis of convergence. Results show no evidence that fertility consistently converges for all variables analyzed. There are important differences in the trends between the two countries and according to the variables for which the hypothesis is assessed. Sigue leyendo

¿Es relevante incorporar la medición de la mortalidad en los censos de América Latina y el Caribe?

Bernardo L. Queiroz y Nicolás Sacco

CEDEPLAR y OLAC 

Dentro del combo de sugerencias de las Naciones Unidas para los censos de población, se encuentran aquellas propuestas que remiten a la inclusión de la dimensión de mortalidad, tanto infantil como también adulta. En resumidas cuentas, dos argumentos contrapuestos se utilizan en torno a la incorporación, o no, de su medición en las fuentes censales. Por un lado, los que señalan que únicamente deberían emplearse en aquellos países que cuentan con estadísticas vitales de dudosa calidad y/o de poca cobertura; por el otro, en cambio, los que sostienen que su introducción en los censos de población permitiría la ampliación del conocimiento acumulado sobre mortalidad que se deriva de las estadísticas vitales, independientemente de su cobertura y/o calidad, gracias a un mayor número de características socio-económicas relevadas en simultáneo y la amplia cobertura geográfica.

Centrándonos en la medición de la mortalidad para todas las edades en base a datos de registros vitales y censales, el objetivo de este post es ampliar los argumentos, tanto a favor como en contra, de estos puntos de vista, mostrar la experiencia reciente al respecto en América Latina y el Caribe para, por último, proponer recomendaciones en base al análisis realizado, con el foco puesto en la próxima ronda censal. Sigue leyendo

¿Quiénes son las mujeres sin hijos en Argentina?

Nicolás Sacco, OLAC

Javiera Fanta, IIGG

Hallazgos de investigación recientes[1] en países de ingresos medios y altos muestran un aumento en la cantidad de mujeres sin hijos (nulíparas) a medida que disminuye el nivel general de fecundidad. En este post se describen las características de las nulíparas en el contexto de la disminución de la fecundidad en Argentina para las cohortes de nacimiento 1905-1965 en las etapas finales de su período reproductivo (40-44 años), durante los años 1970 a 2010.

Utilizando datos censales armonizados (la fuente con más variables para hacer este análisis), se describen las características generales en diferentes momentos (años), espacios (regiones) y grupos sociales (educativos y clases sociales).

A diferencia de la experiencia de otras transiciones avanzadas donde es creciente la proporción de mujeres sin hijos, la nuliparidez en Argentina sigue una tendencia inversa para las cohortes más recientes, en particular, en algunos grupos socialmente diferenciados. Sigue leyendo

Sobre las irregularidades detectadas en el Censo 2010 de Argentina

Por Nicolás Sacco

En un comunicado de prensa reciente, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) denunció ante la justicia manipulación en el censo 2010. El presunto delito radica en la supuesta réplica de registros de personas en la base de datos definitiva del Censo 2010, hasta el momento, de unas 400.000 personas, que implica aproximadamente el 1% de la población definitiva informada.

La situación de la producción de estadísticas públicas es de fundamental relevancia en la coyuntura política de Argentina. Por ejemplo, en una reciente entrevista el actual presidente Macri se refirió a la situación institucional del INDEC como “el peor o una de las peores” realidades con la cual tuvo que lidiar su gobierno desde que entró en funciones.

A raíz de este hecho y dado el clima institucional que se vivió en el INDEC durante, al menos, los últimos diez años, diversas voces se alzaron impugnado el proceso censal (una búsqueda por Twitter con las palabras clave @censos e #INDEC lo acredita, sobre todo el día de salida de la gacetilla de prensa y su réplica en distintos medios de comunicación -15-7-2016 y siguientes).

En este post se hace una lectura de esta situación, teniendo en cuenta parte de los procesos de producción de información estadística haciendo uso de algunas de las ideas elaboradas por Emigh et. al  (2016) , que rImagen 1emiten al análisis de la interacción entre el estado y la sociedad en la producción censal.

Fuente: Emight et. al (2016).

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